Время сокращения ряда текущих расходов для балансировки федерального бюджета в среднесрочной перспективе наступило, дополнительных доходов в ближайшие годы, скорее всего, не будет, принимать новые расходные обязательства без урезания старых уже нельзя, считает министр финансов РФ Антон Силуанов.
"Бюджетная стратегия (до 2030 года - прим. ИФ-АФИ) говорит о наших возможностях на длительную перспективу, возможностях бюджета и наводит нас на вывод о том, что новых обязательств принимать нельзя. Нам даже, наоборот, старые нужно сокращать. Действующие госпрограммы, которые мы приняли, придется "ужимать" под трехлетний бюджет и дальше под прогноз и придется пересматривать целый ряд уже принятых расходов", - сказал он журналистам, комментируя подготовленный министерством проект бюджетной стратегии до 2030 года, учитывающий уточненный прогноз социально-экономического развития РФ до 2030 года.
При этом министр отметил, что сокращение расходов не коснется нормативно публичных обязательств, таких как зарплаты и социальные расходы, речь может идти о сокращении части расходов на строительные объекты, обязательствах, в которых федеральный бюджет участвует на условиях софинансирования.
В бюджетной стратегии (имеется в распоряжении "Интерфакса") предусматривается снижение доходов бюджетной системы с 35,7% ВВП в 2013 году до 33,8% к 2020 году, а к 2030 году - до 31,9% ВВП. Доходы федерального бюджета при этом могут сократиться с 19,1% ВВП в 2013 году до 14,8% ВВП в 2030 году, расходы - с 19,8% ВВП в 2013 году до 15,1% ВВП в 2030 году. Уровень дефицита после роста до 1% ВВП в 2015 году начнет сокращаться и с 2017 года по 2030 год будет колебаться в размере от 0% (в 2019 году) до 0,3% ВВП (в 2017, 2025 и 2030 годах).
Рассчитан документ на основе "консервативного" варианта долгосрочного прогноза, предполагающего среднегодовые темпы роста ВВП в 2013-2030 годах на уровне 2,5%, увеличение объема ВВП в реальном выражении к 2030 году в 1,6 раза, реальных доходов населения - в 1,7 раза.
ТРУДНОСТИ УЖЕ БЛИЗКО
Сложности с формированием федерального бюджета просматриваются уже в перспективе 2016-2017 годов.
"Самое главное, мы видим большие проблемы и в 2016, и в 2017 годах (...), потому что там и темпы (роста экономики - прим. ИФ-АФИ) будут сокращаться, и наши доходы не будут так расти, обязательства будут увеличиваться, поскольку есть публичные нормативные обязательства, которые надо индексировать, есть обязательства перед Пенсионным фондом, оборонные расходы", - сказал министр.
У Минфина есть резерв в качестве условно утвержденных расходов, от которых можно отказаться в том случае, если доходы бюджета складываются в меньшем объеме, чем планировалось в трехлетнем бюджете.
"В этой трехлетке у нас, скорее всего, дополнительных доходов не будет, нам в этой трехлетке, скорее всего, придется распределять те резервы, которые утверждены на 2015-2016 год в составе условно утвержденных расходов, и не тратить эти резервы", - сказал министр. Таким образом, как и в 2013 году, скорее всего, придется отказаться от условно утвержденных расходов, а также "опять говорить об изыскании ресурсов на новые цели и задачи внутри бюджета, опять придется еще больше где-то "поджиматься", отметил А.Силуанов.
В соответствии с бюджетной стратегией, в 2015 году условно утвержденные расходы запланированы в размере 384 млрд рублей, в 2016 году - 820 млрд рублей, в 2017 году - 851 млрд рублей, в 2018 году - 898 млрд рублей.
"Самая главная задача - уже сейчас принимать решения об отказе от каких-то расходов", - сказал министр. По его мнению, "именно сейчас пришло время, когда нужно принимать решения о сокращении ранее принятых обязательств, чтобы выйти на нормальную траекторию по сбалансированному бюджету в средне- и долгосрочной перспективе".
Речь не идет о сокращении нормативно публичных обязательств. "Публичные обязательства будем выполнять. Если будет расти контингент этих обязательств, будем финансировать. Но новые обязательства брать мы, скорее всего, не сможем без пересмотра старых", - отметил А.Силуанов.
Так, по словам министра, "зарплаты будут обеспечены в любом случае". Но Минфин указывает в то же время и на необходимость анализировать, какие результаты дает повышение зарплат. "Мы говорим о том, что нужно проводить повышения (зарплат - прим. ИФ-АФИ) с оптимизацией. Мы говорим о том, что время реализации указов (президента от 7 мая 2012 г. - прим. ИФ-АФИ) прошло, должны быть результаты. Мы повысили зарплаты. Где повышение нагрузки, где оптимизация? Сейчас надо уже с этой частью указов работать. Сейчас уже надо спрашивать с наших министерств, ведомств и учреждений, где результаты", - подчеркнул министр. Он также заверил, что будут исполняться все принятые социальные обязательства.
Часть же других, текущих, обязательств может быть пересмотрена. "Есть расходы, от которых можно отказаться, не влияя на выполнение нормативно публичных обязательств. Речь идет о всяких стройках, о софинансировании обязательств, создании зон экономического развития, которые сейчас показали себя неэффективно", - пояснил А.Силуанов, отметив, что, в частности, будет предложена концепция пересмотра создания экономических зон.
"Жизнь идет, возникают новые реальные потребности, от которых уже никуда не денешься, поэтому придется нам пересматривать действующие расходы, что очень непросто. Простых бюджетов в ближайшие годы не ожидается", - заметил А.Силуанов.
ПЕРЕСМОТР ГОСПРОГРАММ
Начиная с 2014 года федеральный бюджет будет формироваться и исполняться в "программном" формате, на данный момент правительство утвердило 39 программ из 42. Бюджетной стратегией устанавливаются предельные объемы ("потолки") расходов бюджета на каждую из госпрограмм до 2020 года.
"Потолки" учитывают утвержденные правительством объемы финансирования госпрограмм и допрасходы по обязательствам, которые были приняты после утверждения программ. Так, на 2017 год предельный объем расходов бюджета на госпрограммы составляет 9,145 трлн рублей, на 2018 год - 9,638 трлн рублей, на 2019 год - 9,924 трлн рублей, на 2020 год - 10,392 трлн рублей. В этих суммах учитываются и средства на реализацию так называемых майских указов президента до 2018 годах в объеме 5,334 трлн рублей.
При этом Минфин оценивает недостаток ресурсов бюджета РФ для обеспечения госпрограмм и непрограммных направлений в 2017-2020 годах в 5,562 трлн рублей, в частности, в 2017 году в 1,247 трлн рублей, в 2018 году - 1,655 трлн рублей, в 2019 году - 1,517 трлн рублей, в 2020 году - 1,143 трлн рублей.
Министр отметил, что в случае реализации госпрограмм, которые уже приняты, без их оптимизации, а также с учетом формирования доходов в соответствии с действующими прогнозами, "могут возникнуть разрывы в балансировке бюджета". "Вопрос об этом разрыве должен быть решен при пересмотре госпрограмм", - сказал он.
По словам А.Силуанова, правительство уже приняло решение до февраля включительно переработать госпрограммы под новый бюджет и под новую бюджетную стратегию.
Он отметил, что по некоторым госпрограммам финансирование будет осуществляться "по максимуму", в частности, речь может идти о госпрограмме развития сельского хозяйства. "А по некоторым программам придется их уточнять и сокращать. Пока не могу сказать, какие, потому что такую работу правительство будет делать до февраля", - сказал глава Минфина.
"Следующая трехлетка будет очень непростой. (...) Время новых программ, которые требуют новых источников финансирования без их обеспечения, прошло. Если мы будем принимать новые программы, то нам нужно тогда четко понимать, какие старые программы мы будем сокращать, откуда брать источники. В противном случае мы разбалансируем систему", - подчеркнул А.Силуанов.
ОТМЕНА ЛЬГОТ ДЛЯ СЫРЬЕВОГО СЕКТОРА
В бюджетной стратегии отмечается, что при неизменном уровне налоговой нагрузки в долгосрочной перспективе будет наблюдаться сокращение доходов бюджетной системы. Это, как говорится в документе, обуславливает "целесообразность рассмотрения вопроса о повышении налоговой нагрузки на сырьевой сектор экономики, при в целом стабильном уровне налоговой нагрузки на прочие сектора экономики, а также обеспечении роста неналоговых доходов".
Говоря о возможностях изыскания дополнительных доходов бюджета через изменение налогообложения, министр напомнил, что есть решение о неувеличении налоговой нагрузки на несырьевой сектор. В отношении же сырьевого сектора можно было бы отказаться от части налоговых льгот, полагает он.
"Здесь можно вполне посмотреть на отмену ряда льгот, которые были предусмотрены, проанализировать. После этого анализа можно будет сделать вывод о целесообразности их продления или их отмены. Будем работать", - сказал министр. По его словам, оценка того, какой объем средств мог бы получить бюджет в результате отмены тех или иных льгот для сырьевого сектора экономики, будет проведена при подготовке новых основных направлений налоговой политики на 2015-2017 годы. А.Силуанов подчеркнул, что этот документ в 2014 году будет представлен раньше, чем это происходило в предыдущие годы - уже в феврале он должен быть подготовлен.
В стратегии также отмечается возможность "уточнения размеров социальных страховых взносов" в случае увеличения в долгосрочном периоде дефицита государственных внебюджетных фондов, роста потребности в финансовом обеспечении системы здравоохранения.
В целом, заметил А.Силуанов, планы по налоговым доходам в ближайшую трехлетку "достаточно напряженные". "У нас в трехлетнем бюджете заложен прогноз, который говорит, что будем прирастать больше 3% (рост ВВП - прим. ИФ-АФИ), соответственно, это будет больше объем ВВП, соответственно, планируем больше налоги", - сказал он. Однако, отметил министр, пока прогнозы по росту экономики не исполняются. "Мы видим, что в этом году ожидали одни цифры - 1,8%, а будет 1,4%. Конечно, много будет зависеть от мировой экономики, от мер по стимулированию предпринимательской инициативы. Но есть риски, что эти темпы могут не исполниться, риски всегда есть", - отметил он.
РЕЗЕРВНЫЙ ФОНД
Исходя из рисков неисполнения прогнозов по росту экономики, планов по приватизации, Минфин рассчитал возможности Резервного фонда на случай, если за счет его средств придется эти риски компенсировать. "Если мы будем компенсировать все эти риски, если будут риски по приватизации, как были в 2013 году, то не исключено, что мы не сможем без использования Резервного фонда обеспечить наши обязательства (расходные - прим. ИФ-АФИ)", - сказал он.
По оценке Минфина, Резервный фонд может достигнуть нормативной величины в 7% ВВП в 2022 году, ранее он ожидал, что это произойдет к концу 2019 года. В 2017-2020 годах объем фонда прогнозируется в размере 4,6%, 5,1%, 5,8 и 6,2% ВВП соответственно.
Фонд национального благосостояния (ФНБ) ожидается, что будет сокращаться вплоть до 2020 года с 3,4% ВВП в 2016 году до 2,6% ВВП, в 2025 году увеличится до 3,2% ВВП и достигнет 4,1% ВВП в 2030 году. С учетом же направления в него допдоходов после достижения Резервным фондом нормативной величины в 2025 и 2030 годах его объем может составить 4,4% и 6,7% ВВП соответственно.
Резкое снижение цен на нефть потребует использования средств Резервного фонда для обеспечения действующих расходных обязательств. Но до достижения фондом 7% ВВП сохранение уровня расходов бюджета будет возможно только в короткие сроки. При резком снижении нефтегазовых доходов сокращение расходов бюджета может потребоваться уже на второй год, отмечается в стратегии.
При этом Минфин отмечает, что, в принятых для прогноза условиях, в 2022 году объем Резервного фонда превысит размер ненефтегазового дефицита, а к 2030 году будет превышать его в 1,13 раза. В результате даже в случае двукратного падения цен на нефть накопление средств Резервного фонда позволит поддерживать стабильный уровень расходов бюджета в течение 3 лет.
С учетом интенсивного использования нефтегазовых доходов, умеренных темпов сокращения ненефтегазового дефицита восстановить объем фондов на уровне 2008 года (16% ВВП) в ближайшие 17 лет не удастся.
ГОСДОЛГ
Структура источников финансирования дефицита бюджета в среднесрочной перспективе будет меняться в результате сокращения доходов от приватизации, отмечается в стратегии.
Разработчики документа поясняют, что с учетом приватизации крупных компаний и предприятий, ранее входивших в перечень стратегических, основная часть государственных активов может быть реализована уже в среднесрочной перспективе. Таким образом, в среднесрочной перспективе, после того, как количество АО с госучастием и ФГУПов к 2018 году существенно сократится, госзаимствования станут основным и безальтернативным источником финансирования дефицита.
Так, с 2018 года поступления от приватизации перестают быть источником финансирования дефицита, госзаимствования же смогут обеспечивать финансирование дефицита в размере 1,1-1,2% ВВП.
В результате уровень госдолга к 2030 году может приблизиться к пороговому значению по отношению к ВВП (20% ВВП), достигнув 18,2% ВВП. При этом в 2023 году к уровню доходов бюджета объем госдолга может превысить пороговое значение в 100%, "перешагнув" его в 2025 году на 6,2%, а в 2030 - на 22,7%.
"При сохранении учтенных в прогнозе поступлений от приватизации и иных источников финансирования дефицита государственный долг РФ к 2030 году может приблизиться к пороговому значению даже в условиях устойчивого роста ВВП и высоких (растущих) цен на нефть", - отмечается в стратегии.
В этом случае, считают в Минфине, может потребоваться соблюдение более жестких ограничений предельного объема расходов бюджета с сокращением "расчетного дефицита".
РАСЧЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ
Прогноз основных характеристик бюджета РФ до 2030 года Минфин сформировал на основе долгосрочного прогноза с учетом "бюджетных правил", в соответствии с которыми предельный объем расходов определяется суммой доходов при базовой цене на нефть и "расчетного дефицита" в размере, не превышающем 1% ВВП.
Для обеспечения сбалансированности бюджета в долгосрочном периоде "расчетный дефицит" должен быть снижен до 0,7% ВВП в 2020-2030 годах (с соответствующим снижением предельного объема расходов по сравнению с максимально допустимым уровнем). "Учитывая высокий уровень неопределенности внешнеэкономических условий и ограниченность возможностей привлечения дополнительных заемных средств, такой вариант ограничения дефицита федерального бюджета имеет существенные преимущества по сравнению с использованием предельного уровня "расчетного дефицита" в 1% ВВП", - говорится в документе.
При таком подходе в 2017-2030 годах бюджет РФ был бы полностью сбалансирован, а ненефтегазовый дефицит сокращался бы быстрее, достигнув величины в 5,9% ВВП в 2030 году по сравнению с 6,2% ВВП, ожидаемыми при "расчетном дефиците" в 1% ВВП.