Интервью заместителя Министра финансов Леонида Горнина журналу "Финансы"

Министерства Республики Татарстан Министерство финансов Республики Татарстан Пресс-служба Промо-материалы Интервью заместителя Министра финансов Леонида Горнина журналу "Финансы"

Расширение прав губернаторов в межбюджетных отношениях повысит устойчивость региональных бюджетов

ФИНАНСЫ №2, 2014

В.: Леонид Владимирович, год назад в интервью нашему журналу, характеризуя исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, Вы использовали показатель уровня государственного долга и назвали тогда его «экономически безопасным». Как Вы оцениваете сегодняшнюю ситуацию?

О.: Тема растущего объема госдолга российских регионов широко обсуждается и общественностью, и финансовым сообществом. Хотя, по мнению многих экспертов, заимствования в существующих параметрах являются рабочим инструментом. Вопрос в том, на что идут эти средства. Если на расходы инвестиционного характера – это хорошо и правильно. Озабоченность вызывает тот факт, что источники финансирования дефицита бюджета покрывают текущие расходы, в том числе – на повышение заработной платы бюджетникам. А это уже вопрос сбалансированности бюджетов субъектов РФ и эффективности долговой политики.

К сожалению, оправдались прогнозы на 2013 г., касающиеся замедления темпов экономического роста. Причины известны: это и сырьевая зависимость экономики, и неблагоприятная конъюнктура на внешних рынках. В результате, в первую очередь из-за снижения поступлений по налогу на прибыль организаций, темпы роста собственных доходов консолидированных бюджетов регионов оказались на самой низкой за последние пять лет отметке в 103%. А 14 субъектов РФ, имеющие ресурсно-ориентированную экономику, показали и вовсе отрицательную динамику темпов роста собственных доходов. Итог: консолидированные бюджеты регионов в 2013 г. исполнены с дефицитом в 642 млрд. рублей.

Отсюда проистекает одна из главных причин роста государственного долга субъектов РФ практически на 29% – с 1 трлн. 351 млрд. руб. на 1 января 2013 г. до 1 трлн. 738 млрд. руб. на 1 января 2014 года.

Если говорить о структуре госдолга, то она тоже изменилась – доля кредитов, привлеченных субъектами РФ у кредитных организаций, выросла на 7 процентных пунктов и достигла примерно 40% от общей суммы заимствований.

Доля бюджетных кредитов составляет примерно 27%, государственных ценных бумаг – около 26%, государственных гарантий субъектов РФ – 7%.

Беспокоит и тот факт, что увеличилась доля краткосрочных обязательств, а это, безусловно, повышает степень риска долговой устойчивости регионов.

В.: Короткие кредиты предполагают и более высокую процентную ставку по ним?

О.: В прессе действительно в последнее время много пишут о высоких процентных ставках по кредитам регионам. Естественно, ставка по коммерческим кредитам зависит от степени риска – от кредитного рейтинга заемщика, от сбалансированности его бюджета и состояния госдолга.

Анализируя работу наших коллег из некоторых регионов, даже имеющих большой кредитный долг, было бы справедливо сказать о том, насколько ответственно они проводят долговую политику. Существенно снижается средневзвешенная ставка по коммерческим кредитам – с 10,39% в 2011 г. до 8,85% в 2013 г., т.е. приближается к ставке рефинансирования Банка России (8,25%). А если посмотреть на соотношение расходов на обслуживание долга и собственных расходов соответствующих бюджетов, то оно последние три года стабильно колеблется на уровне 1%.

Заслуга субъектов РФ в этом очевидна: выстраивая взаимоотношения с кредитными организациями на основе конкурсных процедур, они нацелены на снижение процентной ставки. С учетом политики Банка России, декларируемой в последнее время, которая будет существенно влиять на ситуацию в 2014-2015 гг., очевидно, что нет никаких предпосылок к увеличению процентной ставки по кредитам для регионов, а наоборот – он будет снижаться.

Минфин, в свою очередь, в проведении долговой политики ориентирует регионы на увеличение сегмента долгосрочных (5 лет и выше) заимствований и, соответственно, на снижение доли краткосрочных (до 1 года) кредитов.

В.: Вполне сопоставимой с долей бюджетных кредитов в структуре госдолга регионов выглядит объем заимствований по государственным ценным бумагам. По данным Минфина России, число эмитентов, несмотря на уже привлеченный объем кредитной массы, растет – с 19 в 20111 г. до 28 в 2013-м. Действительно ли, что в 2014 г. планируется выход на облигационный рынок 39 регионов?

О.: Да, такой прогноз есть. Законодательство позволяет всем субъектам РФ осуществлять выпуск ценных бумаг. Но Минфин при государственной регистрации условий эмиссии и обращении государственных ценных бумаг субъектов следит, чтобы эмитент соблюдал все требования бюджетного законодательства – по дефициту бюджета и государственному долгу, по уровню расходов на обслуживание госдолга.

Основными инвесторами в субфедеральные облигации являются банки и фонды. Доверие к этим бумагам есть. Более того, часть субъектов РФ за последние 3 года улучшили свои кредитные рейтинги, присваиваемые международными рейтинговыми агентствами.

Действительно, облигационные займы как инструмент долговой политики регионов растут и по числу эмитентов, и в абсолютном выражении – с 375 млрд. руб. в прошлом году до 450 млрд. руб. – в текущем. Конечно, прирост не сопоставим с увеличением задолженности регионов кредитным организациям, но показатель демонстрирует хорошую динамику. По нашим оценкам, тенденция продолжится, и в структуре госдолга субъектов РФ доля ценных бумаг будет увеличиваться.

В.: В одном из выступлений министр финансов РФ заявил, что нужно давать больше прав регионам в маневрировании бюджетными расходами. О каких конкретно правах может идти речь?

О.: Минфин России будет выходить в Правительство РФ с предложением о расширении прав губернаторов в отношении главного инструмента взаимоотношений с регионами – межбюджетных трансфертов. Кстати, это заложено в целях госпрограммы по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами*, за которую несет ответственность Министерство финансов РФ.

В последние годы была увеличена и, на мой взгляд, неоправданно доля межбюджетных трансфертов в форме целевых субсидий. Поэтому первая задача, которую ставит перед собой Минфин на ближайшие 3–5 лет, – постепенное замещение целевых субсидий дотациями, что даст губернаторам возможность самостоятельно определять направления использования полученных из федерального бюджета средств. При этом, естественно, повышается ответственность высших должностных лиц регионов за принятые решения. В первую очередь, такая мера сделает более гибкой расходную часть бюджетов субъектов РФ и даст большую степень свободы для проведения бюджетного маневра.

Вторая задача – движение в направлении сокращения количества субсидий и субвенций, что согласуется с программно-целевым подходом к формированию бюджетов. Задача гармонизируется с предыдущей, так как в итоге регионы будут получать субсидии не на конкретные объекты капитального строительства или инвестпроекты, а получать финансирование в виде консолидированных субсидий под достижение определенных целевых показателей. И уже губернаторы в рамках своих территориальных государственных программ должны будут расставлять приоритеты в направлениях расходования средств для достижения поставленных целей. Степень свободы в проведении бюджетного маневра несоизмеримо расширится, что очень важно.

Существующая на сегодняшний день зарегулированность – новые согласования любых изменений федеральных программ – ведет к замедлению уровня их исполнения и освоению бюджетных средств. И таких примеров немало.

Третья задача касается повышения эффективности социальной политики, в том числе и на уровне субъектов РФ. Президент РФ неоднократно говорил о необходимости использовать в ней принципы «нуждаемости» и «адресности». Чтобы помочь регионам выполнить эту задачу, необходимо на федеральном уровне закрепить соответствующие положения, которые позволили бы уже сейчас органам исполнительной власти субъектов РФ реализовать эти решения. Однако следует понимать, что с помощью этих мер, во-первых, повысится эффективность расходования бюджетных средств, а во-вторых, и это самое главное – повысится уровень справедливости в предоставлении государственной социальной поддержки тем, кто в ней действительно нуждается. Такая поддержка должна носить ярко выраженный адресный характер.

Уже перечисленные и некоторые другие меры, по мнению Минфина, расширяют права губернаторов в области бюджетной и социальной политики, что должно дать положительные результаты в повышении устойчивости региональных бюджетов.

Также одним из элементов повышения эффективности бюджетной системы станет расширение прав регионов в межбюджетных отношениях с органами местного самоуправления. Например, рассматривается предложение о предоставлении субъектам права закреплять дифференцированные нормативы по штрафам за муниципалитетами, чтобы вовлечь их в эту работы и повысить мотивацию для получения дополнительных доходов в местные бюджеты.

В.: Консолидация некоторых субсидий и субвенций должна была быть осуществлена еще в прошлом году. Сейчас эта задача по-прежнему на повестке дня?

О.: Работа идет непросто. Но уже есть промежуточный результат – в частности, по консолидации субсидии в области здравоохранения. Проведена работа и по консолидации субвенции. По первоначальному варианту включалось 9 субвенций по контрольно-надзорным функциям. Так что первые шаги по предоставлению прав губернаторам по принятию самостоятельных ответственных решений по приоритизации расходов уже сделаны.

Бюджетная стратегия-2030 ставит задачу: одна госпрограмма – одна субсидия, которая должна быть решена к 2020 году. Мы считаем, что большинство межбюджетных трансфертов должны быть подчинены этой идеологии.

В.: Определено ли какое-то оптимальное соотношение долей софинансирования федеральным и региональным бюджетам государственных программ субъектов РФ?

О.: Процесс объединения субсидий и субвенций, переход на объединенные межбюджетные трансферты в целях повышения эффективности исполнения бюджетов субъектов РФ и предоставления большей бюджетной свободы губернаторам никак не связано с уровнем софинансирования. На его паритет между сторонами, на мой взгляд, должны влиять два основных фактора. Один из них – стимулирующего характера: чем выше результат, достигнутый в рамках соответствующей госпрограммы, тем ниже доля софинансирования со стороны региона. Второй фактор – это уровень бюджетной обеспеченности региона. Этот фактор будет существовать всегда, ибо различия между российскими регионами – неравномерное распределение производительных сил, природные условия и т.д. – в обозримом будущем не исчезнут.

Сейчас Минфин России вышел в Правительство РФ с предложением пересмотреть условия предоставления финансовой помощи регионам в виде субсидий, существенно понизив долю финансирования со стороны регионов. Это вызвано тем, что субъекты РФ не могут поддерживать такой же высокий уровень финансирования, как это было в предыдущие годы, особенно учитывая необходимость приоритизации расходов, связанных с социальными обязательствами, – повышением оплаты труда работников бюджетной сферы, строительством детских дошкольных учреждений, переселением из аварийного жилья, т.е. с выполнением майских указов Президента.

В.: Леонид Владимирович, что бы Вы хотели сказать своим коллегам из регионов со страниц нашего журнала?

О.: Понимаю, что нашим коллегам сейчас нелегко – приходится осуществлять приоритизацию и оптимизацию расходов в условиях ограниченности финансовых ресурсов, проводить непопулярные решения в области социальной политики, реализовывать меры, связанные с повышением эффективности бюджетной сети. Но от эффективной и ответственной политики руководителей финансовых органов субъектов РФ зависит успех в достижении устойчивости и региональных бюджетов, и всей бюджетной системы в целом.

Беседу вела Т.Н. Васильева

* Речь идет о государственной программе РФ «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 18.03.2013 № 376-р. – Прим. ред.
С сайта Минфина России