Директор департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Илья Трунин: «Новую систему налогообложения добычи нефти в России надо строить только для новых месторождений»
Налогообложение добычи нефти в последние месяцы – это важнейшая тема для обсуждения на всех уровнях принятия решений. Принципиально одобрено проведение «налогового маневра», предполагающего существенное снижение налоговой нагрузки на добычу нефти за счет бюджета и потребителей. В этом контексте Министерство энергетики предлагает более масштабную реформу налогообложения добычи нефти, основанную на налогообложении дохода. Идеология этой реформы понятна и давно известна - перейти от налогов с выручки к налогам, основанным на доходе от реализации нефти.
Действующая система экспортной пошлины и НДПИ в своей основе не учитывает затраты, связанные с разработкой и добычей сырья и это ее свойство в связи с перемещением добычи углеводородного сырья в новые регионы, увеличением сложности месторождений и растущей степенью выработанности действующих месторождений приводит к необходимости принятия все новых льгот, имеющих зачастую индивидуальный характер и как следствие, к все возрастающей сложности налогового законодательства.
Еще в начале 2000х годов была практически реализована идея перехода к налогу на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья. Предполагалось, что для каждого месторождения будет рассчитываться величина, приближённая по правилам расчета к валовой норме доходности, и в зависимости от реальной доходности проекта по разработке будет определяться величина дополнительного дохода и в зависимости от этой величины будет рассчитываться налоговая ставка (по прогрессивной шкале ставок). При этом механизм исчисления налога предполагал определенные защитные механизмы - в частности, от чрезмерного роста затрат.
В силу ряда причин в то время была принята система более простых и, как впоследствии оказалось, более выгодных для бюджета налогов - НДПИ и экспортной пошлины, ставки которых определились в расчете на тонну нефти и рассчитывались на основании мировой цены на нефть Brent.
После того, как реинкарнацией идеи НДД занялось вновь образованное Министерство энергетики, появились новые идеи, которые, на наш взгляд, могут дискредитировать саму идею НДД и поставить под угрозу устойчивость нефтегазовых доходов бюджета. Стоит упомянуть, что именно высокий уровень бюджетных доходов от нефтегазового сектора позволил реализовать многие программы президента и правительства, а также не допустить существенного ухудшения ситуации в России в кризисные времена.
Как должна быть построена новая система налогообложения добычи нефти в России? Во-первых, ее надо строить только для очень новых месторождений, то есть тех участков недр, лицензии на право пользование которыми были выданы незадолго до внедрения нового налога. При разработке всех остальных месторождений, затраты на которые уже были понесены в старых налоговых условиях, должна использоваться действующая налоговая система со всеми ее многочисленными льготами и освобождениями. При этом чрезвычайно важно, чтобы у налогоплательщиков не было возможности выбора налоговой системы в зависимости от того, какой режим представляется наиболее выгодным, а переход на новую систему был обязательным для всех проектов, удовлетворяющих определенным условиям, которые предстоит установить.
Это позволит избежать ситуации, когда новая налоговая система применяется лишь в тех случаях, когда она приводит к снижению общего уровня налоговой нагрузки. Налоговая реформа, приближая систему налогообложения к оптимальному уровню, не может приводить лишь к одним выгодам для налогоплательщиков – снижение налогов в одних случаях вполне может сопровождаться увеличением нагрузки в тех ситуациях, когда в действующих условиях она неоправданно занижена. Нельзя при прочих равных условиях выбирать между действующей системой льгот и налогообложением дополнительного дохода – если сделан выбор пользу системы, основанной на налогообложении дохода, система «старых» льгот должна не конкурировать с НДД, а отмирать вместе с окончанием сроков разработки тех месторождений, где применяется старая система.
В этом мы видим и главный недостаток проведения эксперимента по внедрению нового налога на пилотных проектах: помимо очевидных рисков при отборе таких проектов и очевидно долгосрочного характера эксперимента (как минимум, 15-20 лет) существует риск неполной репрезентативности выборки этих пилотов. Ведь предполагается, что вхождение в эксперимент будет добровольным, а разве какой-нибудь налогоплательщик будет добровольно применять новую налоговую систему, если будет знать, что она приведет к уплате более высоких налогов? Поэтому польза от такого эксперимента, если он будет проведен, будет весьма ограниченной.
Необходимо тщательно проработать вопросы определения налоговой базы и налоговой ставки (либо налоговых ставок). Следует понимать, что в условиях системы, основанной на налогообложении дохода, налогоплательщики не будут освобождены от уплаты обычного налога на прибыль, поэтому во избежание возможных искажений следует дать определение дополнительного дохода от продажи добытого сырья.
Велик соблазн упростить систему – ввести налог на денежный поток (по аналогии с единым сельскохозяйственным налогом), однако помимо экономических задач при введении новой системы не должны теряться и важнейшие для бюджета ценные свойства существующих налогов – стабильность и прогрессивность. Сейчас бюджет получает налоговые доходы от добычи нефти даже при отрицательном операционном денежном потоке в отдельные периоды, а при росте цен на сырье предельные ставки также растут. Конечно, новая система должна быть более адаптивной, но поскольку речь идет о налогообложении именно дополнительного дохода, то полагаем, что во многих случаях, при высокой доходности проекта в целом налог должен будет уплачиваться и при отрицательном денежном потоке в определенные периоды времени. Если мы строим налоговую систему на долгосрочную перспективу, то ключевым ее элементом должна быть возможность увеличения налоговой ставки при существенном росте уровня доходности проекта – мы не знаем и не можем прогнозировать уровень цен на сырье на десятилетия (а именно на таком горизонте будет применяться новый налог), поэтому справедливо предусмотреть возможность более высоких уровней изъятия ренты в периоды супервысоких цен, ведь возможность снижения нагрузки при снижении прибыли от реализации нефти в этой концепции никем не оспаривается.
Особое внимание предстоит уделить налоговому администрированию. Не исключено, что для этого придется изменить и законодательство о недропользовании, чтобы обеспечить обособление налогоплательщиков в отношении каждого объекта – нового месторождения. Возможно, со временем удастся отладить новые механизмы и при разработке разных месторождениях одним налогоплательщиком, но в любом случае в целях налогообложения нельзя смешивать в одной базе доходы и расходы от проектов по освоению разных месторождений. И по этой причине новая налоговая система будет связана со значительно более сложными инструментами распределения расходов, аналогичных методам, применяемым при контроле за трансфертным ценообразованием.
При разработке системы НДД предстоит получить ответы на ряд других, не менее сложных вопросов, связанных как с конструкцией налога, так и с системой его администрирования, поэтому после принятия решений по «налоговому маневру», которые позволят несколько снизить налоговую нагрузку на добычу нефти за счет ее потребителей, необходимо определиться с основными целями и задачами налоговой реформы в нефтяной отрасли, разработать концепцию нового налога с учетом долгосрочного прогноза развития нефтяной отрасли и бюджетных последствий, а также проработать основные вопросы его администрирования. Очевидно, что разработка, а тем более принятие, любых законопроектов без проведения подобной работы не только преждевременна, но и крайне непродуктивна.